S T U D I A N A D B E Z P I E C Z E Ń S T W E M

ISSN 2543–7321

Aneta Kamińska-Nawrot

Akademia Pomorska Słupsk aneta.kaminska-nawrot@apsl.edu.pl

KONTROLA OSOBISTA – RACJONALNOŚĆ USTAWODAWCY

PERSONAL SEARCH – LEGISLATOR RATIONALITY

Zarys treści: Niniejsza publikacja przedstawia problematykę kontroli osobistej dokony- wanej przez funkcjonariuszy Policji jako czynności zbędnej i niezgodnej z Konstytucją RP. Autorka wskazuje zagrożenia zarówno dla obywatela, którego konstytucyjnie chro- nione prawa nie są właściwe realizowane, jak i dla organu ścigania, który nie jest w sta- nie podjąć właściwej decyzji z uwagi na brak spójnych i szczegółowych przepisów. Wyposażenie organów ścigania w dodatkowe uprawnienia zbliżone do uprawnień do przeszukania osoby, bez określenia szczegółowych instrukcji postępowania, pozostawia tym organom pełną swobodę działania i wprowadza ogólny chaos w praktyce tychże or- ganów. Dlatego też przepisy, które uprawniają te organy do wkraczania w konstytucyjne prawa jednostki i przeprowadzania czynności pozaprocesowych, bez możliwości skon- trolowania celowości i prawidłowości tych decyzji, pozostają w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa i powinny zostać uchylone.

Słowa kluczowe: kontrola osobista, sprawdzenie, przeszukanie osoby, prawa człowieka, prawa konstytucyjne, system prawa

Key words: personal search, check, body search, human rights, constitutional rights, legal system

Wprowadzenie

Zasada demokratycznego państwa prawnego, określona w art. 2 Konstytucji RP, oparta jest na trzech filarach, które są ze sobą nierozerwalnie związane. Filary te to demokracja, państwo prawne i sprawiedliwość społeczna. Adresowana jest zarówno do organów władzy publicznej, jak i do każdej jednostki, której prawa i wolności mogą zostać zagrożone. Stanowi szczególną normę, na podstawie której interpreto- wane może być istnienie tych wszystkich praw i wolności, które nie zostały wprost zapisane w innych przepisach Konstytucji1.

———————

1Zob.: Wyrok TK z dnia 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK 1998, nr 7, poz. 114; W. Osiatyński, Prawa człowieka i ich granice, Kraków 2011, s. 127.

Sama idea państwa prawnego jest w różny sposób definiowana, ale w literaturze najczęściej pojawia się ujęcie generalne definiujące państwo prawne jako takie, w którym prawo stoi ponad państwem i ma pierwszeństwo wobec wszystkich in- nych norm czy reguł postępowania2. Niemniej jednak można wskazać pewne wa- runki, które muszą zostać spełnione, aby można było uznać, że dane państwo jest państwem prawa. Realizacji tej idei służą przede wszystkim zasada związania pań- stwa z prawem, zasada zagwarantowania obywatelom prawa do sądu, a także do rze- telnego postępowania oraz zasada precyzyjnego rozgraniczania kompetencji orga- nów państwowych3. Zasada związania państwa z prawem oznacza między innymi, że normy, które dopuszczają do ingerencji w sferę praw obywateli, muszą być ujęte w jednolitym i spójnym systemie prawnym, natomiast akty wykonawcze mogą te kwestie regulować tylko i wyłącznie na mocy upoważnienia ustawy i tylko w celu skonkretyzowania ustawy, nigdy zaś w celu jej uzupełnienia.

Do ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, oprócz tego, że mogą być wprowadzane tylko ustawą, może dojść tylko wówczas, gdy jest to niezbędne między innymi dla zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicz- nego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto wolności osobiste mogą być ograni- czone dopiero wtedy, gdyby bez tego doszło do powstania szkody większej niż ta, jaką to ograniczenie wyrządza4. Zasada ta nakazuje zachowanie proporcjonalności dopuszczalnej ingerencji w imię ochrony wymienionych wartości, a także odpowied- niego systemu kontroli zachowania tej proporcjonalności w praktyce5. W sytuacji, gdy równowaga ta zostaje zachwiana a ograniczenia stają się arbitralne i nieade- kwatne do pojawiających się zagrożeń, zagrożone są konstytucyjne prawa i wolno- ści obywatela. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny „Nie można mówić o osią- gnięciu właściwego kompromisu wówczas, gdy poziom ochrony materialno-prawnej będzie wprawdzie wysoki, jednak na poziomie proceduralnym będzie brakowało efektywnych, a więc »dających się uruchomić« przez poszkodowanego, procedur

———————

2E. Gdulewicz, M. Granat, W. Skrzydło, Zasady naczelne Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydło, Lublin 1996, s. 176–177; Zob.: Z. Witkowski, Wy- brane zasady prawa konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Z. Witkowski, J. Galster,

B.Gronowska, W. Szyszkowski, Prawo konstytucyjne, Toruń 1998, s. 63.

3Z. Witkowski, Wybrane zasady prawa…, s. 63.

4Zob.: S. Waltoś, Problem niektórych wolności osobistych w świetle art. 74 Konstytucji PRL,

„Państwo i Prawo” 1967, nr 8–9, s. 273; A. Lityński, A. Murzynowski, Niektóre prawa osobiste obywateli w świetle art. 74 Konstytucji PRL oraz ważniejszych ustaw szczególnych, „Nowe Pra- wo” 1957, nr 10, s. 53; J. Grochowski, Milicyjne przeszukanie pozaprocesowe a konstytucyjne prawa osobiste w PRL, „Problemy Prawa Karnego” 1989, nr 15, s. 30; L. Garlicki, [w:] Konsty- tucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, s. 14; P. Hofmański, Prawo do poszanowania prywatności, a rozwiązania polskiego prawa karnego materialnego i proceso- wego, [w:] Standardy praw człowieka a polskie prawo karne, red. J. Skupiński, J. Jakubowska- Hara, Warszawa 1995.

5J. Skorupka, Konstytucyjne i konwencyjne granice przeszukania w postępowaniu karnym (cz.1),

„Palestra” 2007, nr 9–10, s. 93; Por.: L. Garlicki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Za- rys wykładu, Warszawa 1999, s. 95; A. Łabno, Ograniczenie wolności i praw człowieka na pod- stawie art. 31 Konstytucji III RP, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red.

B.Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 699.

art. 308 k.p.k.?7 Niestety ustawodawca nie precyzuje, na czym opierać się ma uza- sadnione podejrzenie popełnienia czynu zabronionego8. Przepisy nie zawierają też jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych, które mogłyby pomóc w podjęciu decy- zji skutkującej ograniczaniem praw osobistych człowieka.

Oprócz kontrowersyjnej przesłanki warunkującej podjęcie kontroli osobistej, analizie poddano przepisy dotyczące obowiązków i praw obu stron, które, podobnie jak podstawa podjęcia tej czynności, stoją w sprzeczności z konstytucyjnymi zasa- dami konstruowania aktów wykonawczych.

Według § 14 powyżej wskazanego rozporządzenia policjant po przedstawieniu się i podaniu podstawy prawnej i faktycznej podejmowanej kontroli osobistej przy- stępuje do następujących czynności:

−sprawdza zawartość odzieży osoby kontrolowanej i przedmioty, które znajdu- ją się na jej ciele, nie odsłaniając przykrytej odzieżą powierzchni ciała;

−sprawdza zawartość podręcznego bagażu oraz innych przedmiotów, które po- siada przy sobie osoba kontrolowana;

−odbiera osobie kontrolowanej posiadaną broń lub inne niebezpieczne przed- mioty mogące służyć do popełnienia przestępstwa lub wykroczenia albo przedmioty mogące stanowić dowody w postępowaniu lub podlegające prze- padkowi;

−a na końcu dopiero legitymuje osobę kontrolowaną.

Zanim jednak przystąpi do czynności kontroli, zobowiązany jest poinformować osobę kontrolowaną o prawie do przybrania sobie osoby do udziału w czynności, chyba że jej obecność może w znaczny sposób utrudnić tę czynność. Jednak to rów- nież ocenia policjant. W tym też czasie powinna zostać przekazana informacja, że z czynności kontroli protokół zostanie sporządzony tylko wówczas, gdy osoba kon- trolowana tego zażąda. W przypadku braku takiego żądania czynność zostanie udo- kumentowana w notatniku służbowym lub notatce służbowej bądź w formie elektro- nicznej. Ponadto policjant musi mieć także na uwadze, że kontrola osobista powinna być przeprowadzona w miejscu niedostępnym dla osób postronnych, przez policjan- ta tej samej płci, co osoba kontrolowana. Warunki te jednak nie muszą zostać speł- nione, jeżeli policjant uzna, że z uwagi na okoliczności mogące stanowić zagrożenie dla życia, zdrowia ludzkiego lub mienia kontrola musi być przeprowadzona nie- zwłocznie.

Czynności policjanta powinny zakończyć się ustną informacją o prawie złożenia przez osobę kontrolowaną zażalenia do właściwego miejscowo prokuratora na spo- sób przeprowadzenia tej czynności.

Jak wynika z powyższego, ustawodawca, określając sposób postępowania pod- czas kontroli osobistej, ograniczył się jedynie do ogólnych zapisów, które nie tylko

———————

7Zob.: J. Karaźniewicz, Przeszukanie i czynności zbliżone do przeszukania w teorii i praktyce or- ganów ścigania, [w:] Węzłowe problemy procesu karnego. Materiały konferencyjne – Kraków,

25-28.9.2008, red. P. Hofmański, Warszawa 2010, s. 279; D. Szumiło-Kulczycka, Kontrola oso- bista, przeglądanie zawartości bagaży, przeszukanie (przyczynek do kwestii racjonalności legi- slacji), „Państwo i Prawo” 2012, nr 3, s. 36–37.

8Zob.: J. Grochowski, Milicyjne przeszukanie pozaprocesowe…, s. 26–27; J. Karaźniewicz, Prze- szukanie i czynności…, s. 280.

stępowaniu lub podlegające przepadkowi. W tym przypadku także brak szczegóło- wych przepisów, jak to odebranie ma przebiegać. Przepisy milczą także w kwestii ich zabezpieczenia. Jeżeli chodzi o broń czy inne niebezpieczne przedmioty, można przyjąć, że fakt ich znalezienia i w pewnym sensie zabezpieczenia znajdzie od- zwierciedlenie w notatce służbowej lub notatniku służbowym, jeżeli osoba kontro- lowana nie będzie żądała protokołu. Nadal jednak nie wiadomo, jakie jest dalsze po- stępowanie z tymi przedmiotami. Co więcej, w przypadku zapisu w notatce lub notatniku czy w formie elektronicznej obywatel nie ma możliwości dostępu do spo- rządzonej dokumentacji, a tym samym nie ma pewności, że to, co zostało faktycznie odebrane, zostało zapisane w notatniku czy w notatce. Pozostawienie takiej swobo- dy organowi, bez udziału osoby będącej wcześniej posiadaczem czy właścicielem tej rzeczy, również może być źródłem domysłów.

Jednak najwięcej zastrzeżeń budzi kwestia zabezpieczenia przedmiotów, które mogą stanowić dowód w postępowaniu. Uprzednio obowiązujące zarządzenie nr 1426 KGP z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie metodyki wykonywania czynności docho- dzeniowo-śledczych przez służby policyjne wyznaczone do wykrywania prze- stępstw i ścigania ich sprawców (Dz. Urz. KGP 2005, nr 1, poz. 1), nakazywało przesłuchać policjanta przeprowadzającego kontrolę na okoliczność tego zdarzenia, natomiast ujawnione przedmioty poddać oględzinom. Takie rozwiązanie budziło wiele zastrzeżeń i kontrowersji, dlatego też zostało uchylone. W tym miejscu jednak powstała luka, którą organ ścigania z uwagi na brak jakichkolwiek uregulowań prawnych próbuje sam uzupełnić. Nie ulega wątpliwości, że taki stan prawny skut- kuje różną praktyką i uzależniony jest przede wszystkim od tego, czy zostały znale- zione przedmioty mogące stanowić dowód w sprawie. Jednak nie można wykluczyć, że nawet w przypadku znalezienia dowodów przestępstwa niektórzy policjanci kon- tynuują praktykę wypracowaną zapisami nieaktualnego już zarządzenia 1426. Na- tomiast dla tych, którzy zetknęli się z zagadnieniami procesu karnego priorytetem będzie materiał dowodowy, który należy właściwie zabezpieczyć. Można przypusz- czać, że ta grupa funkcjonariuszy podejmie działania w kierunku art. 308 k.p.k. i zamiast kontroli osobistej przeprowadzi przeszukanie osoby.

Powyższa analiza przepisów dotyczących algorytmu czynności kontroli osobistej jednoznacznie wskazuje, że są one pozbawione szczegółowych regulacji i pozosta- wiają ogromne możliwości interpretacji i swobodę działania organom ścigania, co niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami ograniczania praw i wolności osobistych. „Poza tym, ustawodawca – w świetle art. 2 Konstytucji

–ma konstytucyjny obowiązek określić przesłanki ingerencji w sferę prywatności w sposób możliwie precyzyjny, tak, aby ograniczyć zakres swobody decyzyjnej po- zostawionej organom stosującym prawo, a jednocześnie ma on obowiązek stworzyć odpowiednie mechanizmy kontroli nad aktami organów władzy publicznej dotyka- jącymi tej sfery. W sytuacji, gdy chodzi o ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, przepisy muszą charakteryzować się należytą precyzją

i jasnością. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpie- czeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa”12. W wyroku z 30

———————

12Wyrok TK z 20 czerwca 2005 r., sygn. K 4/04, OTK-A 2005, nr 6.

ochronę jej praw. O ile w kodeksie postępowania karnego17 takie gwarancje istnieją, o tyle w aktach prawnych tzw. branżowych ochrona ta wydaje się iluzoryczna.

Pierwsza kwestia, która z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw jed- nostki wymaga rozważenia dotyczy samej decyzji o podjęciu kontroli osobistej i możliwości kontrolowania tej decyzji przez niezależny organ. Z analizy przepisów wynika, iż decyzję o podjęciu czynności kontroli osobistej podejmuje sam policjant na podstawie subiektywnego przekonania, że istnieje uzasadnione podejrzenie po- pełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w oparciu o tę przesłankę może również zdecydować o przeprowadzeniu czynno- ści procesowych w trybie art. 308 k.p.k., o czym była mowa wcześniej. Jak już wspomniano, przepis milczy na temat tego, na czym to podejrzenie ma się opierać, pozostawiając tym samym organowi pełną swobodę i, co więcej, zasadność podjęcia tej decyzji nie podlega żadnej kontroli. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 7 ustawy o Po- licji, na sposób prowadzenia kontroli osobistej przysługuje osobie zażalenie do miejscowo właściwego prokuratora, o czym funkcjonariusz zobowiązany jest po- uczyć osobę kontrolowaną18. Zarówno ustawa o Policji, jak i przedmiotowe rozpo- rządzenie nie przewidziały dla osoby kontrolowanej takiego prawa, jakie zostało zawarte w art. 236 k.p.k., mimo że w art. 15 ust. 6 czytamy, iż „Czynności wymie- nione w ust. 1 powinny być wykonane w sposób możliwie najmniej naruszający do- bra osobiste osoby, wobec której zostają podjęte”. Niewątpliwie przepis ten można odnieść do dyrektywy przeprowadzenia przeszukania określonej w art. 227 k.p.k., to jednak forma ochrony praw obywatela w sytuacji, gdy prokurator, którego interesy bardzo często zbiegają się z interesami Policji, rozpatruje zażalenie na sposób postę- powania podczas kontroli osobistej, niewiele ma wspólnego z ochroną interesu obywatela, a tym samym ze sprawiedliwością19. W wyroku K 38/07, Trybunał Kon- stytucyjny podkreślił, że „Kontrola zażaleniowa nie tworzy ochrony przed arbitralną ingerencją organów ścigania. Jej celem jest zminimalizowanie jej skutków, ponie- waż ma ona charakter następczy. Dokonanie przeszukania i zatrzymanie rzeczy po- winno zatem podlegać kontroli niezależnego sądu. W związku z powyższym, ze względu na brak sądowej kontroli postanowienia prokuratora o przeszukaniu i za- trzymaniu rzeczy oraz innych czynności związanych z przeszukaniem i zatrzyma- niem rzeczy, regulacja ta narusza prawo do sądu przez to, że zamyka drogę sądową ochrony konstytucyjnych wolności i praw”20. Co prawda wyrok ten odnosi się do przeszukania, jednak ma on także zastosowanie do kontroli osobistej, w ramach któ- rej osoba kontrolowana, której prawa zostały naruszone została pozbawiona możli- wości zaskarżenia tej decyzji do niezależnego sądu21.

———————

17Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. 1997, nr 89, poz. 555, z późn. zm.).

18Zob.: D. Szumiło-Kulczycka, Kontrola osobista…, s. 38.

19Zob.: J. Skorupka, O sprawiedliwości procesu karnego, Warszawa 2013.

20Wyrok TK z dnia 3 lipca 2008 r., K 38/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 102; P. Starzyński, Skutki uznania niekonstytucyjności art. 236 par. 2 k.p.k., „Przegląd Policyjny” 2010, nr 3, s. 122–131.

21S. Waltoś, Problem niektórych wolności…, s. 274; J. Grochowski, Przeszukanie w procesie kar- nym, jako instytucja wyznaczająca granice konstytucyjnych praw osobistych, „Problemy Prawa Karnego” 1991, nr 17, s. 135.

blicznego muszą być wyposażone w odpowiednie kompetencje, aby móc sprostać stawianym przed nimi zadaniom25. Jednak ustawodawca, konstruując przepis, który głęboko ingeruje w sferę praw i wolności jednostki, musi uwzględniać zasady przy- zwoitej legislacji, opartej między innymi na określoności i konkretności26, ale także musi mieć na uwadze proporcjonalność zastosowanego środka. „Nie wystarczy, aby stosowane środki sprzyjały zamierzonym celom, ułatwiały ich osiągnięcie albo były wygodne dla władzy, która ma je wykorzystać dla osiągnięcia tych celów. Środki te powinny być godne państwa określanego jako demokratyczne i prawne. Pamiętać przy tym należy, że omawiane środki o tyle mogą zostać uznane za usprawiedli- wione, o ile ich celem jest właśnie obrona wartości demokratycznego państwa prawnego”27.

Ponadto, brak wyznaczenia wyraźnej granicy pomiędzy przeszukaniem osoby a kontrolą osobistą przy różnych zakresach uprawnień stron oraz uzależnienie pod- jęcia kontroli osobistej od przesłanki i celu, który uruchamia procedurę karną nie tylko wprowadza chaos w praktycznym wykorzystaniu tych instytucji i tym samym nie znajduje normatywnego uzasadnienia, ale nasuwa podejrzenie, że kontrola oso- bista, która ze względów politycznych została wprowadzona w 1983 r., nadal ma na celu obejście rygorów, jakie stawia regulacja kodeksowa28.

Dlatego też mając na uwadze fakt, iż uprawnienie do przeprowadzania kontroli osobistej nie zapewnia obywatelowi należnych mu praw a przepisy ją regulujące da- leko odbiegają od standardów demokratycznego państwa prawnego, zasadne wydaje się wyeliminowanie tej instytucji z systemu prawnego. Dzięki temu zabiegowi nie tylko zniknęłyby dylematy organów i osób kontrolowanych, ale cały system prawny zyskałby na przejrzystości.

Bibliografia

Cieślak M., Zagadnienia dowodowe w procesie karnym, Warszawa 1955.

Cieślak M., Środki przymusu na tle systemu bodźców prawnych w procesie karnym, „Ze- szyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego – Prace Prawnicze” 1960, nr 7.

Czyżyk P., Kaczmarczyk M., Kosiński J., Zatrzymanie rzeczy, przeszukanie, sprawdzenie osoby, kontrola osobista – taktyka realizacji. Zagadnienia wybrane, Szczytno 2013.

Daszkiewicz W., Taktyka kryminalistyczna a procesowe gwarancje jednostki i prawa obywatelskie, „Państwo i Prawo” 1985, nr 3.

Daszkiewicz W., Proces karny. Część ogólna, Poznań 1995.

Garlicki L., [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Zarys wykładu, Warszawa 1999. Garlicki L., [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, Warszawa

2003.

———————

25Zob. S. Pieprzny, Policja – organizacja i funkcjonowanie, Kraków 2011.

26P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 58.

27J. Skorupka, Konstytucyjne i konwencyjne granice…, s. 93–94.

28D. Szumiło-Kulczycka, Kontrola osobista…, s. 43; Por.: J. Grochowski, Przeszukanie w proce- sie karnym jako instytucja wyznaczająca granice konstytucyjnych praw osobistych, „Problemy Prawa Karnego” 1991, nr 17, s. 126; W. Daszkiewicz, Taktyka kryminalistyczna a procesowe gwarancje jednostki i prawa obywatelskie, „Państwo i Prawo” 1985, nr 3, s. 51.

Waltoś S., Proces karny, zarys systemu, Warszawa 2009.

Waltoś S., Hofmański P., Proces karny, zarys systemu, Warszawa 2013.

Witkowski Z., Wybrane zasady prawa konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Z. Witkowski, J. Galster, B. Gronowska, W. Szyszkowski, Prawo konstytucyjne, To- ruń 1998.

Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporzą- dzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993, nr 61, poz. 284, z późn. zm.).

Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. 1997, nr 89, poz. 555, z późn. zm.).

Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz.U. 2016, poz. 1782, z póżn. zm.) i Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie postępowania przy wykonywaniu niektórych uprawnień policjantów (Dz.U. 2015, poz. 1565)

Summary

An analysis of legal acts concerning the powers of the police to conduct personal searches clearly indicates that these provisions clearly conflict with the provisions of the Constitution, which exposes the police to accusations of acting against the values of a democratic state ruled by law. This publication is an argument that these acts, which were created in violation of the applicable standards of the rule of law and violate the constitutional rights of the individual, should be removed from the legal system. There still remains the problem of distinguishing, by the different law enforcement agencies, the procedure called personal search and body search.